COMMENT SORTIR LE BURUNDI DE LA CRISE NEE DE L'INTERPRETATION DE SA CONSTITUTION ?

Le piège de la Constitution du 18 mars 2005 au Burundi.

En promulguant la texte constitutionnel le 18 mars 2005, l’ancien président intérimaire Domitien NDAYIZEYE n’avait pas prévu quelques points nébuleux de ce texte. Néanmoins, sans mauvaise foi et sans parti pris, des ouvertures politiques sont tout à fait possibles :

1. Les références mais pas l’intégration des Accords ?

La promulgation se réfère bien à l’Accord de Paix et de Réconciliation au Burundi, mais le texte de promulgation ne précise pas que cet Accord cède sa force d’application au texte constitutionnel. L’on peut néanmoins comprendre que la Constitution se substitue à l’Accord de Paix et de Réconciliation, mais il aurait valu mieux l’écrire. La Loi fondamentale a la primauté en ce domaine.

La Constitution a été approuvée par référendum, organisé le 28 février 2005. Elle a été validée par la Cour Constitutionnelle le 18 mars 2005, pour être promulguée le même jour. Le peuple s’est donc démocratiquement exprimé sur cette Constitution.

En préambule, « le Peuple burundais réaffirme sa foi dans l’idéal de paix, de réconciliation nationale et d’unité nationale conformément à l’Accord d’Arusha pour la Paix et la Réconciliation au Burundi du 28 août 2000 et aux Accords de Cessez-le-Feu » […].

L’on peut alors comprendre que la Loi fondamentale se substitue et reprend le contenu de l’Accord de Paix et de Réconciliation au Burundi, ainsi que les Accords de Cessez-le-Feu qui en découlent.

2. Les élections et l’exercice du pouvoir politique

Article 78 : Le partis politiques, dans leur organisation et leur fonctionnement, doivent répondre aux principes démocratiques. Ils doivent être ouverts à tous les Burundais et leur caractère national doit également être reflété au niveau de leur direction. Ils ne peuvent prôner la violence, l’exclusion et la haine sous toutes leurs formes, notamment celles basées sur l’appartenance ethnique, régionale, religieuse ou de genre.

(en vertu de cet article, l’Etat devrait vérifier les appartenances des membres des partis et s’assurer du caractère ouvert, inter-ethnique, inter-régional et inter-religieux. Mais l’a-t-il fait ? Y-a-il des rapports de la commission de contrôle et de suivi de la loi à ce sujet ? Quelles auraient été les sanctions des partis ne se conformant pas à la loi ? Mais une difficulté réelle devient également un vrai piège : comment affirmer avec certitude absolue que tel est hutu et tel est tutsi ? Que deviennent les Burundais nés de couples mixtes ? Quid des Burundais naturalisés, nés hors des circuits ethniques du Burundi, ou qui ne sont ni hutu ni tutsi ?). La contrainte apparaît dès l'article 124.

Article 124 : Les Vice-Présidents appartiennent à des groupes ethniques et des partis politiques différents.
Sans préjudice de l’alinéa précédent, il est tenu compte, dans leur nomination du caractère prédominant de leur appartenance ethnique au sein de leurs partis politiques respectifs. (Il est donc clair que le Burundi valide par la Loi fondamentale la distinction des groupes ethniques qu'il avait niés dans le passé, et que le Rwanda voisin a essayé de bannir de ses textes de loi. Il est parfois difficile d'étiqueter de façon sûre les individus. Il va donc falloir développer les statitiques ethniques incontestables et  fiables. Il appartiendra aux Burundais et aux Burundais seuls d'y veiller. L'immixion des puissances extérieures dans les distinctions ethniques, notamment pendant la période coloniale belge et après les indépendances, tant au Rwanda qu'au Burundi, a provoqué de terribles dégâts dans la cohésion nationale et de violents conflits jusqu'au génocide, dont ces pays souffrent horriblement encore aujourd'hui). De même, l'article 129 pose la même difficulté.

Article 129 : Le Gouvernement est ouvert à toutes les composantes ethniques. Il comprend au plus 60% de Ministres et de Vice-Ministres Hutu et au plus 40% de Ministres et de Vice-Ministres Tutsi. Il est assuré un minimum de 30% de femmes.
Les membres proviennent des différents partis politiques ayant réuni plus d’ un vingtième des votes et qui le désirent. Ces partis ont droit à un pourcentage, arrondi au chiffre inférieur, du nombre total de Ministres au moins égal à celui des sièges qu’ils occupent à l’Assemblée Nationale.
Lorsque le Président révoque un Ministre, il est procédé à son remplacement après consultation de son parti politique de provenance.

Article 83 : Le financement extérieur des partis politiques est interdit, sauf dérogation exceptionnelle établie par la loi. Tout financement de nature  à porter atteinte à l’indépendance et à la souveraineté nationale est interdit. La loi détermine et organise les sources de financement des partis politiques.

(L’Etat du Burundi s’est-il assuré du financement des partis et de leurs ressources, y compris pour le parti au pouvoir ? Comment s'assure-t-il des ruptures de liens éventuels avec des influences et des lobbies extérieurs).

Article 89 : Une commission électorale nationale indépendante garantit la liberté, l’impartialité et l’indépendance du processus électoral.

Article 90 : La commission est composée de cinq personnalités  indépendantes. Ses membres sont nommées par décret après avoir été préalablement approuvés séparément par l’Assemblée nationale et le Sénat à la majorité des trois quarts.

(Comment expliquer dès lors que, ces personnalités indépendantes ayant été contactées pour la candidature de Pierre Nkurunziza pour le 3^ème mandat, ne se soient pas prononcées, opposées ou n’aient pas émis un avis défavorable à cette candidature).

Article 91 : la commission est chargée de missions suivantes :

1. Organiser les élections…. ;

2. Veiller à ce que ces élections soient libres, régulières et transparentes ;

3. entendre les plaintes concernant le respect des règles électorales et y donner suite. Les décisions de la commission sont sans appel.

(en vertu de cet article, l’on aurait pu entendre ou lire les observations argumentées de la commission… Qu’en est-il exactement de ses avis ?)

Article 96 : Le président de la République est élu au suffrage universel direct pour un mandat de cinq ans renouvelable une fois.

(C’est l‘article de la constitution qui est au cœur de la crise politique et des violences actuelles au Burundi. Concernant le cas du président sortant Pierre Nkurunziza, à partir de quelle date compte-t-on son premier mandat de cinq ans. Doit-on inclure dans le comptage son premier mandat obtenu par un suffrage indirect par le Parlement (Art. 302) ? La réponse à cette question est à la fois constitutionnelle et politique. Elle est dans la conclusion du texte du débat de cette publication).

Article 102 : L’élection du président de la République a lieu au scrutin uninominal à deux tours […]. Est déclaré élu au second tour le candidat ayant recueilli la majorité relative (en fait, majorité absolue, puisqu’ils ne sont plus que deux candidats au 2^e tour ! ndlr) de suffrages exprimés.

(cet article rappelle qu’être candidat ne signifie pas être élu… Le Burundi a donc déclenché des violences préventives, pré-électorales pour contester le droit du président sortant Pierre Nkurunziza à se présenter aux élections pour un troisième mandat. N’aurait-il pas valu mieux contester et aller aux urnes pour exercer la démocratie en votant pour un autre candidat au 2^e tour, au cas où une majorité absolue ne se dégagerait pas au 1^er tour ? Ce cas s’est déjà présenté au Sénégal où le président sortant Abdoulaye Wade avait triché et fait modifier la disposition constitutionnelle pour se présenter au 3^e tour. Mais il a été démocratiquement et très largement battu par son concurrent Macky Sall ? Une belle leçon de démocratie pour tous ceux qui tentent de manipuler leurs constitutions contre l'avis du peuple !).

Article 116 : Le Président de la République peut être déclaré déchu de ses fonctions pour faute grave, abus grave ou corruption, par une résolution prise par les deux tiers des membres de l’Assemblée Nationale et du Sénat réunis.

Article 117 : Le Président de la République n’est pénalement responsable des actes accomplis dans l’exercice de ses fonctions qu’en cas de haute trahison.

Il y a haute trahison lorsqu’en violation de la Constitution ou de la loi, le Président de la République commet délibérément un acte contraire aux intérêts supérieurs de la nation qui compromet gravement l’unité nationale, la paix sociale, la justice sociale, le développement du pays ou porte gravement atteinte aux droits de l’homme, à l’intégrité du territoire, à l’indépendance et à la souveraineté nationales.

La haute trahison relève de la compétence de la Haute Cour de Justice.

Le Président de la République ne peut être mis en accusation que par l’Assemblée Nationale et le Sénat réunis en Congrès et statuant, à vote secret, à la majorité des deux-tiers des membres.

L’instruction ne peut être conduite que par une équipe d’au moins trois magistrats du Parquet Général de la République présidée par le Procureur Général de la République.

Article 118 : Lorsque la procédure de mise en accusation du Président de la République pour haute trahison est déclenchée par le Parlement, le Président de la République ne peut pas dissoudre ce dernier jusqu’à l’aboutissement de la procédure judiciaire.

(les articles 116, 117 et 118 interdisent donc clairement et définitivement toute remise en cause du président de la République, toute destitution et tout éloignement du pouvoir pour le président de la République par d’autres voies que celles du droit. Le pouvoir ne peut donc s’exercer que par des voies du droit ; les sanctions aussi passent par des voies judiciaires légales. Ces articles écartent toute prise du pouvoir par la force militaire. Le coup d’Etat est donc clairement, totalement et définitivement contraire à la Constitution). Il est alors également clair et évident que l'on ne peut nullement résoudre une crise politique, un désaccord sur base de contentieux électoral ou tout manquement au respect de la Constitution par un coup d'Etat militaire. La primauté revient aux voies du droit, puisque le Burundi s'inscrit dans la gouvernance selon les principes de l'Etat de droit. Toutes les institutions sont bâties selon ces principes, et les instances juridiques et judiciaires sont créées pour résoudre ces contentieux. C'est uniquement et exclusivement par ces mêmes voies de droit que l'on peut sanctionner les contrevenants, le cas échéant.

S’agissant de la crise politique ayant déclenché les manifestations et les contestations contre la validation de la candidature du président Pierre Nkurunziza, le piège est-il inscrit lui-même dans la Constitution ? En la lisant attentivement, et en analysant le texte, la Constitution devient claire.

3. Les conflits de légalité au Burundi

Si l’on met en parallèle, l'article 96 et les articles 301 à 307, l'on peut donc constater :

Article 306 : La Constitution Intérimaire Post-Transition de la République du Burundi promulguée le 20 octobre 2004 est abrogée.

Article 307 : La présente Constitution de la République du Burundi entre en vigueur le jour de sa promulgation.

(ces deux derniers articles de la Constitution indiquent clairement que le texte promulgué le 18 mars 2005 devient le texte post-transition et donc définitif pour les nouvelles institutions. De fait, il intègre et fait référence explicite à l’Accord d’Arusha et aux Accords de Cessez-le-Feu. Le nouveau texte et les nouvelles dispositions constitutionnelles s’appliquent alors au président élu après la promulgation de la constitution du 18 mars 2005).

Néanmoins, le président Pierre Nkurunziza peut considérer que son entrée en fonction en 2005 n’est pas conforme à la voie constitutionnelle actuelle, puisqu’il n’a pas été élu selon les termes de l’article 96 de la dite constitution. Dans ce cas, il considère que son premier mandat est un mandat de la période de transition. Il faut alors pousser la logique jusqu'au bout.

Pour être conforme à la constitution, le président Pierre Nkurunziza serait alors visé par l’article 301.

Article 301 : Toute personne ayant exercé les fonctions de Président de la République durant la période de transition est inéligible aux premières élections présidentielles.

(Mais, s’il a été autorisé à se présenter aux premières élections présidentielles selon la constitution en 2010, c’est qu’il n’est pas considéré comme le président de la période de transition. Sinon, il aurait été inéligible en 2010. L’article 301 ouvre alors la première période post-transition. Celle-ci s’intègre dans le processus démocratique défini dans la Constitution du Burundi du 18 mars 2005. Et pour clarifier ce démarrage, l’article 302 précise les modalités de ce démarrage).

Article 302 : A titre exceptionnel, le premier Président de la République de la période post-transition est élu par l’Assemblée Nationale et le Sénat élus réunis en Congrès, à la majorité des deux tiers des membres. Si cette majorité n’est pas obtenue aux deux premiers tours, il est procédé immédiatement à d’autres tours jusqu’à ce qu’un candidat obtienne le suffrage égal aux deux tiers des membres du Parlement.

En cas de vacance du premier Président de la République de la période post-transition, son successeur est élu selon les mêmes modalités prévues à l’alinéa précédent.

Le Président élu pour la première période post-transition ne peut pas dissoudre le Parlement.

(l’on peut reprocher au texte constitutionnel de n’avoir pas clairement précisé la durée légale de cette PREMIERE PERIODE POST-TRANSITION. Etait-ce la première durée d’un mandat de cinq ans ? Il eut fallu indiquer que cette première période post-transition couvre le premier mandat du président de la République, ou alors indiquer à quel moment le chronomètre doit démarrer pour le premier mandat du président renouvelable une seule fois. Sur ce point les articles 302 et 304 restent vagues).

Article 304 : En attendant la mise en place des institutions issues des élections conformément à la présente constitution, les institutions de transition et l’administration territoriale restent en fonction jusqu’à la date déterminée conformément au calendrier établi par la Commission Electorale Nationale Indépendante.

4. Conclusion :

Nous pouvons interpréter la Constitution du Burundi selon ce que l’on y défend. C’est la source des tensions et des confusions actuelles. Si l’on considère que la période de 2005 à 2010 n'est pas une première période post-transition, puisque l’élection présidentielle au suffrage universel direct n’a eu lieu qu’en 2010, alors le président Pierre Nkurunziza n’aurait pas dû se présenter aux élections de 2010 en vertu de l’article 301 de cette même Constitution. Mais l’article 302 précise que cette période est bien POST-TRANSITION. Ce qui a permis à Pierre Nkurunziza de se présenter en 2010, puisque la présente Constitution est entrée en vigueur avant sa première élection au poste de président de la République. Et l’article 302 précise que son élection par le Parlement est une dérogation A TITRE EXCEPTIONNEL à l’article 96 de la même Constitution.

Il découle de ce débat que le président Pierre Nkurunziza a été élu conformément à l'article 96 de la Constitution en 2010, et à titre dérogatoire pour le premier mandat en 2005. Il a donc été réélu, conformément à l’article 96 pour un second mandat en 2010. Et alors, conformément à cette même Constitution, il ne peut pas se présenter au troisième mandat.

La Loi fondamentale de la République du Burundi est un tout, constitué de 307 articles voulus par les Burundais eux-mêmes. Soit elle est respectée dans son intégralité, soit les Burundais procèdent à sa révision ou à son amendement, conformément aux articles 297 à 300. Ce n’est pas cette voie de révision de la Constitution qui a été choisie. Sachant que, au terme de « l’Article 297 : L’initiative de la révision de la Constitution appartient concurremment au Président de la République après consultation du Gouvernement, à l’Assemblée Nationale ou au Sénat statuant respectivement à la majorité absolue des membres qui les composent », cette révision aurait été longue en procédure et sans garantie de résultat favorable pour la candidature du président sortant. La crise actuelle n’est pas née des débats sur la révision de la Constitution, mais bien de l’interprétation de la Constitution en vigueur aujourd’hui au Burundi.

Il reste deux voies légales possibles de sortie de crise.

1°) La Cour constitutionnelle constate que la candidature de Pierre Nkurunziza pour un 3ème mandat consécutif est contraire à la Constitution, comme cela vient d'être démontré. C'est son rôle et son devoir. Elle demande à Monsieur Pierre Nkurunziza de retirer cette candidature. Elle reporte la date des élections pour permettre aux différents partis, qui concourent à l’exercice de la démocratie par le suffrage universel, de présenter leurs candidats et pour préparer les meilleures conditions de sécurité pour les électeurs à la prochaine élection présidentielle.

2°) Les experts, constitutionnalistes burundais et le président Pierre Nkurunziza continuent d’affirmer que son premier mandat s’intercale entre la période de transition (de 2000 à 2005) et la période régulière (à partir de 2010, quand l’élection présidentielle s’est effectuée selon l’article 96 de la constitution). Ce qui n’est pas faux, puisque les constitutionnalistes n’ont pas déterminé avec précision dans le texte constitutionnel la durée et la fin de cette période post-transition. L’on peut alors légitimement la délimiter de façon incontestable aux premières élections générales, et surtout à l’élection présidentielle conformément à la Constitution dans les conditions régulières selon l’article 96. Dans ce cas, le président Pierre Nkurunziza devra s’engager par écrit et intégrer son engagement dans la loi, pour ne pas se présenter en 2020, à l’issue du prochain mandat de 2015 à 2020. Ce texte aura l’intérêt de clarifier la situation constitutionnelle au Burundi, préciser ce que les constitutionnalistes de 2005 avaient à l’esprit en désignant « la première période post-transition », et ouvrir la période régulière de la démocratie apaisée. Nul ne saurait se prévaloir de défendre les intérêts du Burundi par un coup d’Etat, ou par des manifestations qui paralysent le pays déjà affaibli et sans beaucoup de ressources, notamment la capitale de Bujumbura. Dans ce cas, les puissances internationales s’engagent à aider le pays à organiser ses élections, à gérer sa gouvernance et à concentrer l’essentiel de ses moyens au développement économique et social pour sortir de la pauvreté.

Les intellectuels, les acteurs économiques et politiques du Burundi, les acteurs de la société civile, les experts burundais de la diaspora, ont tous le devoir de veiller à la Paix et à la Sécurité durables pour le peuple burundais, qui a déjà traversé tant et tant de violences et de souffrances. Nous devons tous concourir à construire un Etat de droit, conforme à la Constitution et aux lois que le peuple burundais a approuvé par référendum. Les enjeux du Burundi ont pour socle : Paix sur tout le territoire national ; Sécurité pour tous les Burundais ; Développement économique et social pour toute la population burundaise ; Epanouissement, Education, Alimentation, Santé et Préparation de l’avenir pour la jeunesse du Burundi. Africains, ces enjeux sont aussi les vôtres. Que les dirigeants, au Burundi et dans le reste de l'Afrique sub-saharienne, le comprennent clairement. Le monde a changé, les mentalités des Africains et la gouvernance des Etats doivent changer et s’adapter également.

Emmanuel Nkunzumwami

Ecrivain-Essayiste

Paris, France.